关于运用PPP模式加快项目建设的思考
随着城市框架的不断拉大，需要投资建设的项目日益增多，资金短缺逐渐成为制约跨越赶超、加速崛起的“瓶颈”。 在这种情况下，如何运用好PPP模式，寻求和吸引更多的社会资本进入公共基础设施建设领域，成为各地都在探索的问题。为此，笔者带着探究的心理，以所在的江西省赣州市全南县为例，就如何运用PPP模式推进项目建设进行了一些粗浅的思考，对运用PPP模式推进项目建设提出几点建议。
一、成立PPP工作机构
1.加强组织领导。建议成立全南县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组，由县政府主要领导任组长，县财政局、发改委、金融局、环保局、审计局、法制办、国土局、规划建设局等相关部门为成员，具体负责PPP模式的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组下设办公室，办公室设在县财政局，负责日常工作。
2.明确责任分工。建议出台《全南县推进政府和社会资本合作实施方案》，明确各成员单位工作职责。县财政局具体负责做好相关政策梳理和配套、项目储备、业务指导、项目评估、融资支持、宣传培训等工作以及办公室日常沟通、协调服务工作；县发改委具体负责PPP项目的申报和前期可行性论证及项目立项等；县金融局负责协调县内各金融机构支持PPP项目融资；各行业主管部门负责策划项目，参与合同、运营、绩效评价、价格调整等方面的全程管理。
二、开展PPP项目储备
建议由县财政局和发改委向交通运输、规划建设、环保、教育、水利、医疗卫生、体育和文化等单位征集潜在的政府和社会资本合作项目，梳理和筛选项目库中涉及基础设施、基础产业、医疗教育、民生工程等领域的定价调价机制。透明灵活、市场化程度相对较高、有一定现金流的项目采用PPP模式进行包装。如：保障性住房建设项目、社会停车场项目、社会养老项目、工业园区污水处理项目、垃圾处理项目等等。
同时，根据城市发展需要，科学制订年度PPP项目实施计划，遴选出一批优质PPP项目，积极争取进入国家、省、市层面的示范性项目库。
三、推进PPP项目试点
认真梳理和筛选一批收益比较稳定、投资规模较大、技术发展比较成熟的项目作为PPP模式推广的重点。对于我县已经入选《江西省政府和社会资本合作项目（PPP）目录》和国家发改委PPP项目库的，立即开展项目的PPP模式试点。通过不断积累经验，带动PPP模式逐步推开。同时，做好申报工作，积极争取上级部门批准我县成为PPP项目试点地区。
四、建立PPP运行机制
1.建立风险分担机制。PPP模式的基本原则之一，就是由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，且承担的风险程度与所得回报相匹配。在PPP项目启动前期，建议县政府要将项目潜在的风险分析透彻，然后根据政府和社会资本的能力和责任，决定风险分担方式。一般情况下，社会资本承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。避免出现政府为了吸引社会资本，对PPP项目承诺过多，甚至“兜底”一些市场风险的现象。
2.建立定价调价机制。建立合理的定价调价机制，一方面通过最低的收益保障，来保障社会资本的收益；另一方面通过下调产品价格的方式防止暴利，或通过涨价、补贴的方式确保项目运转。这样做，既确保了社会资本获得合理回报的诉求，同时又维护了公共利益。
3.建立全过程监管机制。PPP项目大多时间跨度长，全生命周期管理意味着PPP模式的推广不是“一锤子买卖”。政府要建立覆盖项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五大阶段的全生命周期管理机制，确保公共资产不流失和公共利益的最大化，避免利益输送和腐败行为的发生。
五、发挥城投公司平台作用
2014年10月，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方性债务管理的意见》，明确要求剥离融资平台公司的政府融资职能，原有的“土地+平台”的地方政府融资模式难以为继。这就要求城投公司转变其原有的融资载体职能，在其政府债务已经剥离且不再承担政府融资功能的前提下，通过良性资产的注入，转型为以资本和经营性项目运作为主的县属国有企业，从而参与政府PPP项目运作。一方面，作为县政府代表参股县PPP项目公司；另一方面，作为社会资本参与外地PPP项目。
六、强化PPP学习培训
运用PPP模式归根结底要落实到具体工作人员。鉴于我县推行PPP模式起步时间不长，缺乏相关专业人员，培养一支熟悉PPP业务的专业队伍显得尤为重要。
建议由县财政局组织相关单位人员开展政府和社会资本合作专题业务学习和培训，重点要对PPP模式的内涵、特点和适用领域，以及如何化解政府和社会资本合作实施中遇到的体制机制等问题进行专题学习，促使业务人员熟悉PPP运作模式，提升PPP项目运作的实践操作能力。
(作者单位：江西省赣州市全南县城乡规划建设局)
一、成立PPP工作机构
1.加强组织领导。建议成立全南县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组，由县政府主要领导任组长，县财政局、发改委、金融局、环保局、审计局、法制办、国土局、规划建设局等相关部门为成员，具体负责PPP模式的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组下设办公室，办公室设在县财政局，负责日常工作。
2.明确责任分工。建议出台《全南县推进政府和社会资本合作实施方案》，明确各成员单位工作职责。县财政局具体负责做好相关政策梳理和配套、项目储备、业务指导、项目评估、融资支持、宣传培训等工作以及办公室日常沟通、协调服务工作；县发改委具体负责PPP项目的申报和前期可行性论证及项目立项等；县金融局负责协调县内各金融机构支持PPP项目融资；各行业主管部门负责策划项目，参与合同、运营、绩效评价、价格调整等方面的全程管理。
二、开展PPP项目储备
建议由县财政局和发改委向交通运输、规划建设、环保、教育、水利、医疗卫生、体育和文化等单位征集潜在的政府和社会资本合作项目，梳理和筛选项目库中涉及基础设施、基础产业、医疗教育、民生工程等领域的定价调价机制。透明灵活、市场化程度相对较高、有一定现金流的项目采用PPP模式进行包装。如：保障性住房建设项目、社会停车场项目、社会养老项目、工业园区污水处理项目、垃圾处理项目等等。
同时，根据城市发展需要，科学制订年度PPP项目实施计划，遴选出一批优质PPP项目，积极争取进入国家、省、市层面的示范性项目库。
三、推进PPP项目试点
认真梳理和筛选一批收益比较稳定、投资规模较大、技术发展比较成熟的项目作为PPP模式推广的重点。对于我县已经入选《江西省政府和社会资本合作项目（PPP）目录》和国家发改委PPP项目库的，立即开展项目的PPP模式试点。通过不断积累经验，带动PPP模式逐步推开。同时，做好申报工作，积极争取上级部门批准我县成为PPP项目试点地区。
四、建立PPP运行机制
1.建立风险分担机制。PPP模式的基本原则之一，就是由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，且承担的风险程度与所得回报相匹配。在PPP项目启动前期，建议县政府要将项目潜在的风险分析透彻，然后根据政府和社会资本的能力和责任，决定风险分担方式。一般情况下，社会资本承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。避免出现政府为了吸引社会资本，对PPP项目承诺过多，甚至“兜底”一些市场风险的现象。
2.建立定价调价机制。建立合理的定价调价机制，一方面通过最低的收益保障，来保障社会资本的收益；另一方面通过下调产品价格的方式防止暴利，或通过涨价、补贴的方式确保项目运转。这样做，既确保了社会资本获得合理回报的诉求，同时又维护了公共利益。
3.建立全过程监管机制。PPP项目大多时间跨度长，全生命周期管理意味着PPP模式的推广不是“一锤子买卖”。政府要建立覆盖项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五大阶段的全生命周期管理机制，确保公共资产不流失和公共利益的最大化，避免利益输送和腐败行为的发生。
五、发挥城投公司平台作用
2014年10月，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方性债务管理的意见》，明确要求剥离融资平台公司的政府融资职能，原有的“土地+平台”的地方政府融资模式难以为继。这就要求城投公司转变其原有的融资载体职能，在其政府债务已经剥离且不再承担政府融资功能的前提下，通过良性资产的注入，转型为以资本和经营性项目运作为主的县属国有企业，从而参与政府PPP项目运作。一方面，作为县政府代表参股县PPP项目公司；另一方面，作为社会资本参与外地PPP项目。
六、强化PPP学习培训
运用PPP模式归根结底要落实到具体工作人员。鉴于我县推行PPP模式起步时间不长，缺乏相关专业人员，培养一支熟悉PPP业务的专业队伍显得尤为重要。
建议由县财政局组织相关单位人员开展政府和社会资本合作专题业务学习和培训，重点要对PPP模式的内涵、特点和适用领域，以及如何化解政府和社会资本合作实施中遇到的体制机制等问题进行专题学习，促使业务人员熟悉PPP运作模式，提升PPP项目运作的实践操作能力。
(作者单位：江西省赣州市全南县城乡规划建设局)
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